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在疫情防控常態(tài)化的背景下，糧食安全與農(nóng)業(yè)議題引起社會廣泛討論，農(nóng)村耕地撂荒的現(xiàn)實也引發(fā)了人們的擔憂。筆者所在的江西省是糧食主產(chǎn)區(qū)，面對疫情帶來的風險挑戰(zhàn)，正在開展撂荒耕地治理行動，搶抓農(nóng)時進行春播春種。在疫情防控取得階段性進展后，筆者回到鄉(xiāng)下圍繞撂荒耕地治理進行了調(diào)查。

山區(qū)耕地為何撂荒

筆者所在地處于湘贛邊界的丘陵山區(qū)，在記憶中，周邊大部分耕地被撂荒的情形已經(jīng)有十余年了，種植早稻的場景更是十分難見。如今卻是一番完全不同的景象，原本已撂荒多年的水田里有許多婦女正在忙碌地勞作著，很多田塊都在插秧播種早稻。經(jīng)問詢，說是政府下了通知：“今年不允許耕地荒著，村委會負責給農(nóng)民免費打田和育秧，農(nóng)民必須種上水稻，否則村里會把地給收回去。”

種糧成本急劇上升、效益低下，是農(nóng)民撂荒耕地的根本原因。根據(jù)筆者在江西余江的調(diào)查，即使是贛北平原地區(qū)，一個在相當程度上已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)?；C械化的水稻合作社(并且是一個國家級農(nóng)民合作社示范社)，仍然面臨諸多發(fā)展困境，且困境主要來自于產(chǎn)糧效益過低。而在丘陵山區(qū)，農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)模，應用機械也極為困難。即使算上各項惠農(nóng)補貼，如耕地地力保護補貼(112元/畝)、稻谷補貼(30元/畝)、水稻大災保險、農(nóng)機具補貼等，依然很難從中獲得較高盈利。

“在家種田，不如出去賺錢”已經(jīng)是大多數(shù)農(nóng)民的樸素認識。事實上也確實如此，除了少數(shù)在農(nóng)村成功創(chuàng)業(yè)的人，普通農(nóng)民很難在農(nóng)村賺到與外出務工水平相當?shù)氖杖?。因此，在農(nóng)民大量進城的歷史進程中，偏遠山區(qū)的農(nóng)民選擇棄耕棄農(nóng)無疑是基于理性的考量，既是無奈之舉，也是最佳選擇。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務的缺失，是耕地大量撂荒的另一重要原因。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)多，勞動過程繁雜，特別是在一些需要投入大量勞動的環(huán)節(jié)，如果缺乏專業(yè)化的生產(chǎn)社會化服務，將會直接導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對機會成本居高不下，嚴重挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

作者所在小山村的春景

為了鼓勵農(nóng)民在撂荒耕地上種植早稻，很多地方采取代耕代種、集中流轉等形式，或者引導村委會、社會化服務組織發(fā)揮作用，有的地方甚至實現(xiàn)了排灌、機耕、機播和防治的“四個統(tǒng)一”。聽聞村里會統(tǒng)一耕田，村里的很多留守老人充滿期待。一位六十余歲的村民告訴筆者，她家已經(jīng)兩年沒種田了，“如果村里會幫忙打好田，又給發(fā)秧苗，那肯定再接著種，兩畝不到的田，可以種著自己家里吃”?？梢?，如果村組集體為小農(nóng)戶提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務，能有效激勵一部分棄耕小農(nóng)戶復耕甚至適當擴大種植規(guī)模。

在丘陵山區(qū)，耕地大量撂荒的同時，也有少部分仍在耕種。第一種情形是仍然種糧，但兩季改為種一季。根據(jù)江西當前總體水平估算，早稻畝產(chǎn)380公斤，二季晚稻畝產(chǎn)405公斤，而單季中稻畝產(chǎn)440公斤。綜合考慮物質(zhì)成本和人工投入，種植兩季不如一季劃算，因而在丘陵山區(qū)即使是那些還在堅持種糧的農(nóng)民，幾乎全都是只種一季，很少種植早稻。第二種情形是放棄種糧，水田里挖塘養(yǎng)魚或改種蔬菜。一些留守在村的老人，放棄離家較遠、生產(chǎn)不方便的山坡旱地，在離家較近的自家承包田里種蔬菜，六七分大小的地里可以種十余種，基本能滿足自家的全年日常蔬菜需求。這些已經(jīng)“非糧化”的耕地，在偏遠山區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村日益凋敝的背景下，卻是留守老人的日常生計保障，也是鄉(xiāng)村活力與生機的體現(xiàn)。

疫情下的撂荒耕地治理

常態(tài)化應對疫情，穩(wěn)產(chǎn)保供是農(nóng)業(yè)首要目標。2020年2月14日，江西省應對疫情保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應暨春耕備耕工作視頻會要求，千方百計保障農(nóng)產(chǎn)品供應，壓實工作責任，抓好農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，有力有序推進春耕備耕，全力穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，堅決完成全年糧食總產(chǎn)438億斤的目標。

江西的主要糧食作物是稻谷，而早稻占全省稻谷總產(chǎn)量約三分之一。作為全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一，江西稻谷產(chǎn)量位列全國第3位，是新中國成立以來從未間斷向國家提供商品糧的兩個省份之一，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻。2018年江西稻谷播種面積為5154.3萬畝，稻谷產(chǎn)量占全年糧食總產(chǎn)量的95.5%，達到2092.2萬噸，而在稻谷中，早稻產(chǎn)量貢獻了33.2%。

然而，近年來，農(nóng)民正在放棄種植早稻。2013年，江西全省早稻、二季晚稻、中稻及一季晚稻播種面積分別為2096.5、2321.0、589.4萬畝，產(chǎn)量分別為828、911.7、264.3萬噸，而在2019年，這些數(shù)據(jù)分別為1643.8(降低21.6%)、1814.2(降低21.8%)、1561.3(增加164.9%)萬畝，產(chǎn)量分別為626.2(降低24.4%)、735.2(降低19.4%)、686.9(增加159.9%)萬噸。在農(nóng)業(yè)供給側結構性改革深入推進的過程中，雖然江西全省稻谷播種總面積和總產(chǎn)量變化并不大，但大量耕地從雙季稻改種單季稻的趨勢卻十分明顯。

更為關鍵的是，這一轉變在加速發(fā)生。2019年全省早稻面積1643.8萬畝，而在2018年則為1811.4萬畝，相比下降9.3%，二季晚稻面積為1814.2萬畝，較上年下降8.3%，二者降幅均為近年最高值。

為確保實現(xiàn)438億斤的糧食總產(chǎn)目標，江西省要求早稻種植面積必須穩(wěn)定在1800萬畝以上。按照要求，各地要重點發(fā)展糧食生產(chǎn)，有條件的要推進雙季稻種植。參照2019年的實際播種面積，意味著要在2020年增加早稻種植面積160萬畝左右。毫無疑問，在農(nóng)民種地尤其是種糧意愿不斷降低的情況下，動員農(nóng)民增種早稻絕非易事。

一位留守農(nóng)民在撂荒田地上放牛

在這一背景下，治理撂荒耕地自然而然地成為農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供的切入點，基層的行政督導力量也悉數(shù)上陣。為落實這一任務，一些地方將撂荒耕地治理和早稻播種面積任務進一步分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，落實到戶、到田，實行掛點包片機制，縣直部門掛點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包干村組、村組干部對口農(nóng)戶，對連續(xù)撂荒兩年的依法收回承包權、暫停耕地地力保護補貼。

有的地方將撂荒耕地治理工作納入日?？己?，定期對春耕生產(chǎn)有關情況進行督查排名。上栗縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村土地撂荒整治情況進行全面督查，將治理土地撂荒、提升糧食產(chǎn)量工作納入村級目標考核，對因工作不力造成糧食播種面積減少和3畝以上耕地撂荒或10畝以上季節(jié)性撂荒的村，在年度目標考核時糧食生產(chǎn)項記0分，并追究包村干部等相關人員的工作責任。吉安市某地甚至劃定耕地撂荒比例，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村撂荒不得超過5‰，超過比例的對相應主要領導就地免職。

在筆者所在村撂荒水田較為集中的地方，高標準農(nóng)田改造項目也在加快推進，凌亂的田埂已經(jīng)被推掉，難以數(shù)清的零碎地塊也變成了幾個方方正正的“豆腐塊”，毗連在一起。一位站在路邊觀看機械耕田的老人告訴筆者，“今年政府給村里撥發(fā)了1000斤稻種，要讓所有荒田都種上早稻。”說罷，指了指不遠處由村委會統(tǒng)一設置的集中育秧棚，據(jù)稱村民可以根據(jù)需求向村委會領取稻秧。

撂荒耕地治理的有關信息在鄉(xiāng)間流傳得非?？?，偏遠村組也不例外。“今年村里統(tǒng)一組織打田，荒田全部種早稻”的消息迅速傳播。一位已經(jīng)在田里種下蔬菜的農(nóng)民，從他人那里得知消息后，很快停止了耕種，“一鋤頭都不做了，過些天公家派機器來整田，現(xiàn)在種了也白搞?！绷硪晃辉谧约议T前已撂荒多年的承包田里挖塘養(yǎng)魚的留守老農(nóng)，已經(jīng)投入兩千余元將田埂改修泥土塘壩，也為此感到憂心。

思考與建議

不失時機地開展撂荒耕地治理，有利于形成可持續(xù)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。提高耕地應急保障能力，是在疫情防控常態(tài)化條件下以底線思維所做的農(nóng)業(yè)準備。但是，在長期“無人種田”的偏遠山區(qū)使用行政手段促使撂荒耕地復種，恐怕難以取得理想效果。筆者認為，在疫情防控常態(tài)化條件下治理撂荒耕地，應注意以下幾個方面：

第一，治理撂荒耕地必須因地制宜、精準施策，應對撂荒水田建立專門臺賬，加強復耕分類指導。根據(jù)撂荒地的實際情況，區(qū)分不同土地條件、撂荒原因，科學制定相對應的規(guī)劃整改措施。對于地理位置較好、因承包戶勞動力不足造成的撂荒地，應堅持繼續(xù)以種糧為主，如果連塊面積較大，應引導土地規(guī)范流轉，形成適度規(guī)模經(jīng)營;如果耕地比較細碎，則應對土地進行綜合整治后再引導流轉。

對于地理位置較差但仍適宜耕種的撂荒地，應盡可能鼓勵本地農(nóng)民群眾進行合理利用，在不改變撂荒地農(nóng)業(yè)用途的前提下，順應群眾意愿指導改種各類蔬菜等經(jīng)濟作物，幫助解決產(chǎn)銷過程中的各種困難。對于位置偏僻、耕種不便的撂荒地，如一些山坳夾角地帶，若撂荒時間超過兩年，且農(nóng)戶既不愿自己耕種又不愿意讓別人種，應由村集體依法收回并按法定程序進行重新發(fā)包，允許有意愿的當?shù)剞r(nóng)民進行承包，確保想從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人有地可用。

第二，治理撂荒耕地應當立足根本、著眼長遠，應健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)支持體系，完善種地農(nóng)民利益保障機制。要認清今后很長一段時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)勞動力仍將以留守老人和婦女為主的結構性事實，將降低農(nóng)業(yè)勞動強度作為主要突破口，加大基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技投入力度，適應小農(nóng)戶生產(chǎn)需要，對溝涵路渠進行修繕改造，加快推廣適應丘陵山區(qū)耕地狀況的小型農(nóng)業(yè)機械，多渠道為農(nóng)民種地“節(jié)勞降本”。

耕地撂荒是長期以來逐步形成的問題，因而解決耕地撂荒同樣是一項長期性工作，不可能一蹴而就。著眼長遠，要更加精準地實施強農(nóng)惠農(nóng)政策，探索實現(xiàn)耕地地力保護補貼與防止耕地拋荒相掛鉤，真正發(fā)揮政策補貼的激勵作用，避免惠農(nóng)補貼變成普遍性福利。要推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務體系將服務觸角向丘陵山區(qū)延伸，以面向鄉(xiāng)村振興的歷史格局幫助山區(qū)小農(nóng)戶發(fā)展，持續(xù)提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

(作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院)