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近期，一些地方政府密集出臺(tái)文件，強(qiáng)調(diào)不得棄耕拋荒，并作出了各種懲罰性規(guī)定。這是在新冠肺炎疫情背景下，各地積極加強(qiáng)糧食安全保障，所采取的對(duì)策之一。用意是好的，但是做法上，值得斟酌。

這個(gè)問題，涉及到生態(tài)目標(biāo)與生產(chǎn)目標(biāo)的權(quán)衡問題，涉及到短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的權(quán)衡問題，也涉及到地方政府決策的科學(xué)性問題。

資料圖

我國(guó)的人地關(guān)系非常緊張，人均耕地面積僅約為1.4畝，而世界平均為2.7畝。我國(guó)現(xiàn)有耕地中，有一些并不適于做耕地，屬于邊緣性土地，在歐美國(guó)家，最多是作為放牧用地或者林草用地來使用的。

這類邊緣性土地，有些在近年中，退出了耕種。退出的方式有三種：退耕，休耕，棄耕。三種方式的共同之處，都是停止耕種土地，通常是停止種植糧食。其中，前兩種，是政府主導(dǎo)的，有補(bǔ)貼；而后一種，是農(nóng)民自發(fā)的，不僅沒有補(bǔ)貼，還可能有懲罰。

退耕，是指土地完全退出農(nóng)業(yè)耕種，而改種林或者草。在西部大開發(fā)的背景下，國(guó)家出臺(tái)了《退耕還林條例》，2003年全面實(shí)行。到2008年，全國(guó)累計(jì)實(shí)施退耕還林4.03億畝，其中退耕地造林1.39億畝，其他為荒山荒地造林等，范圍涉及25個(gè)省份的3200萬農(nóng)戶。

退耕還林的生態(tài)效果相當(dāng)明顯，尤其是在黃土高原和西南山區(qū)。與此同時(shí)，并沒有影響到國(guó)家糧食安全問題。耕地面積減少了，全國(guó)糧食生產(chǎn)數(shù)量不減反增，2002年為4.57億噸，2008年為5.34億噸。原因是：減少的耕地，都是質(zhì)量很差的，單產(chǎn)很低；而同期其他地區(qū)糧食面積和單產(chǎn)水平都增加了，完全彌補(bǔ)了耕地減少的不利影響。

休耕，是停止耕作一兩年，恢復(fù)地力，再重新投入耕作。在歐美國(guó)家，很早就有這樣的政策，在我國(guó)，是從2016年開始的。2016年到2019年的中央一號(hào)文件，都有安排，是與輪作制度同時(shí)推出的，合稱為“耕地輪作休耕制度”。輪作與休耕，都有助于恢復(fù)地力。

2016年到2019年，輪作休耕試點(diǎn)面積從616萬畝擴(kuò)大到3000萬畝，其中休耕面積從116萬畝擴(kuò)大到500萬畝，實(shí)施地區(qū)從9個(gè)省份擴(kuò)大到了17個(gè)。休耕政策，同退耕政策類似，也沒有影響到國(guó)家糧食安全，我國(guó)糧食生產(chǎn)2016年為6.12億噸，2019年為6.64億噸。

棄耕，就是放棄耕作，與拋荒、撂荒的意思相同，也與退耕和休耕的本質(zhì)意義相同，只不過是農(nóng)民自發(fā)的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民主動(dòng)棄耕，原因很簡(jiǎn)單，種地?zé)o利可圖。農(nóng)民不種地，那干什么？外出打工去了。

這種情況不會(huì)發(fā)生在平原地區(qū)，因?yàn)?，平原地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益無論如何變動(dòng)，總還是有利可圖的。平原地區(qū)機(jī)械化率提高很快，糧食生產(chǎn)基本上實(shí)現(xiàn)了耕種收機(jī)械化，克服了勞動(dòng)力不足問題。尤其是明確了土地“三權(quán)分置”之后，承包戶如果自己不想耕種，不會(huì)白白棄耕土地，而是把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，獲得地租收益。經(jīng)營(yíng)方支付了租金，也沒有讓土地棄耕的道理。

農(nóng)民棄耕的土地，都是在自然條件很差、土地貧瘠、生產(chǎn)率很低的地方——通常是在地塊細(xì)碎的山區(qū)。在地塊細(xì)碎的山區(qū)坡地上，難以實(shí)行機(jī)械化，勞動(dòng)力成本不斷升高，種地即使不賠本，每畝也賺不了多少錢，還不如幾天的外出打工收入。遇到災(zāi)年，還要賠本。

對(duì)于棄耕，不應(yīng)簡(jiǎn)單化處理，發(fā)一紙禁令了之。這樣的禁令，既無必要，也難以執(zhí)行。這是因?yàn)?，農(nóng)民可以用粗放耕作應(yīng)對(duì)，例如隨便播種一些玉米、蔬菜或者牧草等，就不能算是棄耕了，盡管沒有后邊的田間管理，與棄耕也沒有多大區(qū)別。

更重要的是，這樣的禁令，并不科學(xué)。如前所述，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國(guó)家專門制定了退耕和休耕計(jì)劃，拿出補(bǔ)貼，來鼓勵(lì)農(nóng)民停止耕種。但是，限于種種原因，這些退耕和休耕計(jì)劃，無法覆蓋到所有應(yīng)該覆蓋的地方。這時(shí)候，農(nóng)民不要補(bǔ)貼，主動(dòng)進(jìn)行棄耕（休耕），在某種意義上，也是為國(guó)分憂，把國(guó)家無法計(jì)劃到位的一些生態(tài)脆弱地點(diǎn)，自動(dòng)休耕保護(hù)了。

做出禁令的目的，是為了保護(hù)糧食生產(chǎn)。不過，如前所述，國(guó)家在實(shí)行退耕和休耕的過程中，都沒有影響到國(guó)家糧食安全。而所退耕休耕的耕地，都是在生態(tài)非常脆弱的地方，這些地方生態(tài)保護(hù)的價(jià)值，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于糧食生產(chǎn)。實(shí)際上，這些生態(tài)脆弱地點(diǎn)的邊緣性耕地，當(dāng)初就不應(yīng)該被開墾。因此，在這些地方進(jìn)行退耕休耕棄耕的同時(shí)，加大其他地方的糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，也是一種糧食生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

更進(jìn)一步說，糧食安全，本質(zhì)上是飯碗問題，飯碗里要裝的，不僅僅是糧食，也包括其他食物，例如瓜果等。農(nóng)民棄耕撂荒的地方，很多可以種植果樹，包括水果和堅(jiān)果。這是一種更好的選擇，既滿足人民對(duì)果類食物日益增長(zhǎng)的需要，也利于保護(hù)生態(tài)，還能夠給農(nóng)民帶來更多收入，是利國(guó)利民的好事。地方政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是禁止。

附帶說一句，有的地方，對(duì)于棄耕拋荒兩年以上的，要收回農(nóng)戶的承包權(quán)，這是不對(duì)的?！掇r(nóng)村土地承包法》中有兩處涉及到這個(gè)問題，但都是針對(duì)土地流轉(zhuǎn)之后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的（收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)），而不是針對(duì)農(nóng)戶的承包權(quán)。至于有的地方文件說，要“依法向其追索因撂荒造成耕地永久性損害的賠償”，也是不科學(xué)的表述，因?yàn)?，無論如何，撂荒只會(huì)恢復(fù)地力，而不是損害耕地，更不會(huì)造成耕地永久性損害。