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作者：安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 盛海

近三年來，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)機化司的正確領(lǐng)導(dǎo)下，安徽省積極應(yīng)對農(nóng)業(yè)機械化新形勢，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳領(lǐng)導(dǎo)直接指揮，采取“全面普惠、擴面增類、精準(zhǔn)提標(biāo)、惠農(nóng)便民”措施，特別是國務(wù)院42號文件的及時下發(fā)，更為工作指明了方向，2019年多項農(nóng)機化指標(biāo)重回高位，得到了農(nóng)民的歡迎和省政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

安徽省的主要做法有：

（一）從2018年在全省范圍內(nèi)所有機具實行敞開補貼，補貼對象按照中央精神擴大，實現(xiàn)了全面普惠。按照國務(wù)院42號文件和省委省政府的要求，重點支持綠色生態(tài)導(dǎo)向和丘陵山區(qū)急需特色作業(yè)農(nóng)機具，逐年擴大補貼機具范圍，2019年補貼機具范圍擴大到15大類35小類93個品目（3倍），2020年計劃進一步擴大到135個品目（3倍），積極開展新產(chǎn)品試點補貼，其中植保無人飛機補貼試點最為成功，三年共補貼3377臺，受到農(nóng)民、農(nóng)業(yè)農(nóng)機服務(wù)組織和政府的普遍贊揚。

（二）精準(zhǔn)校核各檔次補貼產(chǎn)品平均補貼率，協(xié)同農(nóng)機鑒定部門，優(yōu)化分檔參數(shù)和補貼標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)強農(nóng)惠農(nóng)目標(biāo)，支持智能、綠色、高效、精準(zhǔn)先進適用機具應(yīng)用的政策導(dǎo)向。通過對輪式拖拉機補貼分檔參數(shù)和補貼率的合理調(diào)整，2019年安徽省大馬力輪式拖拉機補貼數(shù)量逆勢增長。

（三）創(chuàng)新便民惠民利民舉措。為方便農(nóng)民，安徽省由推廣現(xiàn)場“一站式辦理”到推廣手機APP遠(yuǎn)程“不跑路申請”等服務(wù)方式；為方便企業(yè)，由每年兩次投檔審核改為常年開放補貼產(chǎn)品投檔平臺隨時可以投檔。主管部門認(rèn)真貫徹財政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策落實延伸績效考核的部署，將政策宣傳、人員培訓(xùn)、信息公開、資金調(diào)劑等關(guān)乎農(nóng)民需要的工作落實到縣域以下，實現(xiàn)了100%全覆蓋。

（四）強化政策落實內(nèi)外風(fēng)險管控。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)機購置補貼政策監(jiān)管強化紀(jì)律約束的通知》（皖農(nóng)機函〔2019〕450號），聯(lián)手從嚴(yán)從重從快處理多個違規(guī)產(chǎn)銷企業(yè)。部門制訂發(fā)布分檔、投檔、驗機、信息管理、風(fēng)險防控等制度文件16項，有力保障了補貼政策規(guī)范高效廉潔實施。

二、全面理解和認(rèn)識購機補貼政策效益

（一）關(guān)于購機補貼政策惠及面

從2004年開始實施的農(nóng)機購置補貼政策已經(jīng)獲得了巨大成功是一個不容置疑的事實，是購機補貼政策成就了農(nóng)機行業(yè)“黃金十年”。政策設(shè)計之初，農(nóng)機購置補貼定位是三農(nóng)領(lǐng)域的強農(nóng)惠農(nóng)政策，但是它的政策效應(yīng)覆蓋了農(nóng)機化整個產(chǎn)業(yè)鏈。

在農(nóng)機運用領(lǐng)域，使農(nóng)民受惠增收，使耕種收機械化水平迅速提高；在農(nóng)機作業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的經(jīng)營方式發(fā)生了根本的變化，農(nóng)機服務(wù)組織解決了誰來種地、如何種好地的問題；在農(nóng)機經(jīng)營服務(wù)領(lǐng)域，全國農(nóng)機經(jīng)銷企業(yè)增加了一倍多，安徽省數(shù)字變化特別明顯，2004年安徽省是84,2018年達到862個；在農(nóng)機制造業(yè)領(lǐng)域，我國農(nóng)業(yè)機械市場規(guī)模占全球市場約1/3。農(nóng)機購置補貼政策也帶動了農(nóng)機教育科研管理等公共事業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)機購置補貼政策實施16年交出了出色的成績單，說明這是一項充分運用WTO規(guī)則、著力于一產(chǎn)一點、收效于全產(chǎn)業(yè)鏈、適合于我國國情、為我國農(nóng)機化發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)良策。

（二）關(guān)于補貼政策效應(yīng)變化

有一種觀點比較有影響：農(nóng)機購置補貼的政策效益在下降。經(jīng)濟學(xué)中有個法則叫邊際效益遞減法則。如果單純從農(nóng)機購置補貼資金與農(nóng)機制造業(yè)產(chǎn)出增量角度考量，這個說法似乎不無道理。但是農(nóng)機購置補貼政策的立意不止于單一環(huán)節(jié)的效益，前面已經(jīng)分析了它對農(nóng)機全產(chǎn)業(yè)鏈的作用。如果說2004年農(nóng)機購置補貼是農(nóng)機化發(fā)展的刺激性政策，那么時至今日，農(nóng)機購置補貼已經(jīng)成為農(nóng)機化全產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的支撐性、依賴性政策。農(nóng)民買農(nóng)機先問有沒有補貼；經(jīng)銷商代理農(nóng)機產(chǎn)品只選補貼產(chǎn)品；大量農(nóng)機生產(chǎn)企業(yè)圍繞補貼導(dǎo)向研發(fā)生產(chǎn)。補貼政策已經(jīng)不是作為增量因素，而是作為存量因素進入經(jīng)濟選擇。這也是極大的政策效益。

我們要注意到，農(nóng)機化產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)對農(nóng)機購置補貼政策的需求點和考量也是不同的。農(nóng)民看補貼有沒有、多不多、便不便利，這方面購機農(nóng)民的獲得感一直在增加；產(chǎn)銷企業(yè)的銷量和利潤不可能依賴補貼一直高速增長。

政策效益下降的說法顯然不全面，但是農(nóng)機購置補貼政策效益的變化是客觀存在的。這個變化就是農(nóng)機購置補貼政策刺激效益的下降與依賴效益的上升。變化的原因不僅是中央農(nóng)機購置補貼資金量變化和補貼政策調(diào)整，更主要來自政策實施環(huán)境十幾年來發(fā)生的巨大變化。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的變化，對應(yīng)的是農(nóng)機買家從普通農(nóng)民變?yōu)橐月殬I(yè)農(nóng)機人為主，這類人理性，專業(yè)，熟悉產(chǎn)品，諳曉政策，有經(jīng)濟頭腦。二是農(nóng)機作業(yè)方式的變化，對應(yīng)的是農(nóng)機作業(yè)市場的變化，農(nóng)機保有量增加，農(nóng)機市場已經(jīng)明確進入存量發(fā)展階段（這里主要是指傳統(tǒng)種植業(yè)機械市場進入存量，新興農(nóng)機市場還沒有）。三是農(nóng)機工業(yè)產(chǎn)業(yè)的變化，對應(yīng)的是農(nóng)機產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)銷售圍繞補貼資金展開，產(chǎn)業(yè)博弈形式改變。

因為這些變化的存在，十幾年來在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)機化司的領(lǐng)導(dǎo)下，補貼政策的不斷調(diào)整不斷完善。補貼對象的擴大，補貼范圍的調(diào)整，補貼方式從“差額購機”到“全額購機”，補貼申請從“抽號搖獎?chuàng)尡怼钡健笆謾CAPP網(wǎng)上申請”，還有維護政策運行的一系列規(guī)范措施。也正是因為這些調(diào)整完善的存在，廣大農(nóng)機手對購機補貼政策的依賴感愈來愈強。

我們在評價政策時應(yīng)當(dāng)回歸初心，明確政策目標(biāo)具乃以強農(nóng)惠農(nóng)為本，以購機農(nóng)民的滿意度評價為本。

（三）關(guān)于補貼資金結(jié)轉(zhuǎn)

從2004年到2016年，安徽省農(nóng)機購置補貼資金一直處于饑餓狀態(tài)，資金使用率近100%。但是從2017年，部分地區(qū)補貼資金開始出現(xiàn)結(jié)轉(zhuǎn)。我們經(jīng)過調(diào)研分析認(rèn)為：這是發(fā)展不平衡造成的結(jié)構(gòu)性結(jié)余。在結(jié)轉(zhuǎn)的同時許多地區(qū)無錢補、許多產(chǎn)品無法補。如無人機等新產(chǎn)品補貼資金嚴(yán)重不足，大量特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)機械沒有補貼。通過資金調(diào)劑、擴大范圍、增加新產(chǎn)品補貼資金等針對性的措施可以很好地解決結(jié)轉(zhuǎn)。

從整體上看，安徽省近幾年農(nóng)機購置補貼資金仍然處于緊平衡狀態(tài)。隨著補貼范圍的迅速擴大，補貼通道的打通，極可能轉(zhuǎn)入資金緊缺狀態(tài)。

（四）關(guān)于政策穩(wěn)定實施的必要性

穩(wěn)定實施農(nóng)機購置補貼政策是十分必要的。

首先，農(nóng)機購置補貼有政策法律依據(jù)，是中央重要強農(nóng)惠農(nóng)政策，是《農(nóng)業(yè)機械化促進法》的規(guī)定；其次，農(nóng)機購置補貼政策處于十分顯著的正效應(yīng)區(qū)域。經(jīng)過16年不凡實踐，農(nóng)業(yè)財政兩部門合力探索，走出一條具有中國特色的支持農(nóng)機化發(fā)展之路。在“補什么”“補多少”“怎么補”“怎么管”這些諸多問題上形成了較為完整的政策體系和操作方案，制度規(guī)程構(gòu)建嚴(yán)密，信息化平臺建立齊備，培養(yǎng)了一大批能打硬仗補貼人才，目前正是政策的成熟期，同時，政策設(shè)計實施者逐步形成了不斷完善政策的機制，足以應(yīng)對復(fù)雜局面；第三，農(nóng)機化的其它政策都受到區(qū)域、品種等因素局限，難以產(chǎn)生購機補貼政策這樣全局性巨大效益。

農(nóng)機購置補貼是當(dāng)之無愧的促進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展核心支撐政策。

三、政策創(chuàng)新發(fā)展的建議

對于繼續(xù)保持購機補貼政策的高效益，我認(rèn)為應(yīng)該有充分的信心，同時也要以創(chuàng)新意識和擔(dān)當(dāng)勇氣破解一些難題。

（一）做大增量，突破農(nóng)業(yè)機械概念

圍繞鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，突破傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)機械概念，從“農(nóng)業(yè)”走向“農(nóng)村”，從“機械”走向“裝備設(shè)施”，這是一個必然的趨勢。這不僅包括我們已經(jīng)提出的“全程”“全面”概念的農(nóng)業(yè)裝備與設(shè)施，還應(yīng)根據(jù)情況有步驟地涵蓋鄉(xiāng)村社會發(fā)展的裝備與設(shè)施。一旦走進了新的天地，新增量市場非常大，農(nóng)機購置補貼范圍擴大到農(nóng)業(yè)農(nóng)村裝備設(shè)施的新領(lǐng)域會使農(nóng)機購置補貼政策發(fā)揮比以往更大的政策效益。

同時也要盤活存量。農(nóng)機報廢更新補貼政策潛力巨大，基層對新發(fā)布的農(nóng)機報廢更新補貼政策有很大期待，但在報廢補貼額對報廢市場二手機市場影響力、報廢企業(yè)認(rèn)定等問題上依然需要政策持續(xù)發(fā)力。當(dāng)然，事實求是地說，政策環(huán)境變化快，期望一個文件有效管8年是很難的。

（二）糧草先行，強化技術(shù)保障力量

落實新擴大的補貼范圍目前主要有三個通道。一是新產(chǎn)品補貼，目前把關(guān)較嚴(yán)，程序多，數(shù)量少，建議能否增加各省新產(chǎn)品補貼數(shù)量為每年三個。（因為農(nóng)業(yè)機械分類標(biāo)準(zhǔn)滯后，很多成熟產(chǎn)品需此通道）。二是資質(zhì)采信認(rèn)證，目前在嘗試推進階段。第三農(nóng)機推廣鑒定還是主渠道。從安徽省情況看，在實施時有操作上的困難，主要是技術(shù)準(zhǔn)備不足。許多新增產(chǎn)業(yè)的裝備，過去省級農(nóng)機鑒定部門介入較少，從技術(shù)文件到鑒定能力的建立需要投入大量人力物力時間。技術(shù)支持手段到位，補貼政策才能迅速跟著形勢走，指向哪里落實到哪里。

另外，可否建立補貼產(chǎn)品分級制度，對急需大力推進的先進綠色高效產(chǎn)品可高于30%補貼，對國家安排逐步退出市場的產(chǎn)品逐步降低補貼額直至為零。

（三）農(nóng)財合力，破解資金結(jié)構(gòu)矛盾

建議農(nóng)財兩部能夠建立農(nóng)機購置補貼政策落實聯(lián)動機制，使全國農(nóng)財兩部門進一步提高實施效率；鼓勵資金調(diào)劑，提高資金結(jié)算速度，加強違規(guī)處理力度。另外，建議能否在資金需求申報時間限度上多給基層一些空間，以便盡量能接近市場真實需求。